解读《中共江西省委、江西省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》

党的十八大以来，省委、省政府准确把握党中央治国理政新理念新思想新战略，大力实施全面深化改革、全面依法治国依法治省，取得了一系列重大进展与成效。2017年9月30日，省委、省政府印发《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》（赣发〔2017〕27号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》的施行，对弘扬生命至上、安全第一的思想，有效防范各类生产安全事故，推动人的全面发展、实现人民对美好生活的向往具有重大的现实意义。

一、《实施意见》出台背景

（一）这是贯彻习近平总书记重要论述的需要。党的十八大以来，习近平总书记7次主持中央政治局常委会和1次中央政治局专题学习会，就安全生产工作发表重要讲话，先后30余次作出重要批示，强调要强化红线意识，发展决不能以牺牲人的安全为代价，这要作为一条不可逾越的红线；大力实施安全发展战略，绝不要带血的GDP；抓紧建立健全安全生产责任体系，安全生产工作不仅政府要抓，党委也要抓；强化企业主体责任落实；加快安全监管方面改革创新，加快安全生产法治化进程；全面构建长效机制，坚持“常、长”二字；领导干部要敢于担当。这些要点系统回答了安全生产理论与实践的重大问题，体现了强烈的政治责任感、博大的为民情怀和坚定的历史担当，彰显了解决突出问题的政治远见和领导水平。制定《实施意见》就是坚决贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，把习近平总书记关于安全生产重要论述转化为推动全省安全生产形势持续稳定向好的统一意志和行动。

（二）这是解决我省安全生产系列问题的需要。近年来，在省委、省政府坚强领导下，我省实现了事故总起数、死亡人数连续16年“双下降”。但是安全生产仍然处在事故易发多发的特殊时期，形势严峻、任务艰巨。一是重特大事故没有得到有效遏制。2013年至今发生6起重特大事故，其中2013年2起、2015年1起、2016年1起、2017年2起。此外，事故总量仍然偏大，较大事故时有发生。二是企业主体责任不落实。一些企业法治观念淡薄，安全投入不足，培训流于形式，隐患排查整治不及时、不彻底，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律行为时有发生。三是安全生产基础仍然薄弱。高危企业数量多、规模小、产能低，生产工艺、技术、装备改造更新滞后。全省3200多家非煤矿山，90%以上为小型矿山；烟花爆竹生产企业1000余家，占全国三分之一，集约化程度低，安全生产管理能力较弱。四是安全管理和监督不到位。一些地方对安全生产重视程度不够，在招商引资中放低安全准入门槛，城乡规划、设计、建设忽视安全，工业园区安全把关不严、隐患治理不力；安全监管体制机制不完善，综合监管职责定位、行业监管边界不清，还存在监管的漏洞和盲区；基层监管力量薄弱，监管人员不足，监管能力不适应现阶段安全生产要求。五是作业环境中粉尘、毒物、放射性物质等危害因素不同程度存在，对职工健康构成较大危害。《实施意见》颁布施行，就是用改革的办法、法治的思维解决安全生产领域存在的深层次矛盾和突出问题。

（三）这是实现人民对美好生活的向往的需要。习近平总书记深刻指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。安全生产是中国特色社会主义伟大事业的有机组成部分，是人民对美好生活的向往重要构成方面，人民对美好生活的向往首先是对安全和健康期望的向往。身处全面建成小康社会决胜期和“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，要求全体安全生产战线的同志必须立足于基本国情仍然没有变的基本判断，加深研判并准确把握新时代社会主要矛盾在安全生产领域的表现形态和本质特征，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想。《实施意见》颁布施行，就是采取更为积极有效的务实举措，将安全生产领域深化改革不断推向深入，着力解决在安全生产领域发展不平衡不充分的问题；就是更加坚定地坚持安全生产法治思维，牢牢扭住遏制重特大事故发生这一“牛鼻子”，防范各类生产安全事故发生，实现人民对美好生活的安全向往。

二、《实施意见》形成过程

《实施意见》从起草到公布，大体都经过深入调查研究、广泛征求意见、反复讨论修改、会议审议通过等4个阶段。

《实施意见》从2016年12月下旬开始组织起草，省安监局成立《实施意见》的起草工作领导小组及工作组，抽调人员，集中力量，具体承担实施意见起草工作。先期就贯彻落实中央《意见》，听取部分市县领导和基层干部意见建议，召开煤矿、烟花爆竹、危险化学品、建筑施工、道路、铁路运输等重点行业领域和部分设区市、县（区）安监局局长座谈会，充分听取相关意见建议。《实施意见》初稿形成后，多次召开起草工作领导小组会议、局长办公会逐条讨论修改，形成了征求意见稿。2017年3月份，发函征求各设区市安委会和省直有关部门意见。2017年5月份，我局党组召开（扩大）会议，结合征求意见情况，讨论审议《实施意见》，提出了具体修改意见。2017年7月下旬，向省政府有关领导专题汇报文件征求意见的情况，先后多次和省编办、省财政厅沟通协调涉及机构编制、财政保障等事项，基本达成共识后，再次作出修改完善。2017年9月28日省委深改组会议、9月20日省政府常务会议，分别审议《实施意见》，并提出了修改意见后再完善，最终定稿。

三、《实施意见》主要内容

《实施意见》共7个部分、35条措施。

第一部分：总体要求（1-2条）。就主要任务和主要目标作出规定，强调要坚守安全红线，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决违反法律法规的问题，着力夯实安全生产基层基础，到2020年，安全生产整体水平与全面建成小康社会、建设富裕美丽幸福江西目标相适应；到2030年，实现安全生产治理体系和治理能力现代化。

第二部分：严格落实企业主体责任（3-9条）。从企业安全责任、管理、投入、培训、应急救援“五到位”以及企业惩处、企业负责人责任追究方面，对落实企业主体责任作出规定。强调企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，建立企业落实安全生产主体责任的机制，实行全员安全生产责任制度，提高企业违法违规成本，加大事故企业及负责人惩治力度。

第三部分：全面落实地方和部门监管责任（10-14条）。就地方党委和政府领导、部门监管、各类功能区监管责任，并就责任考核机制、责任追究制度作出规定。明确地方各级党委、政府的领导责任和部门监管责任；明确各类功能区监管体制；建立完善安全考核评价体系，加大考核权重；实行党政领导干部任期安全生产责任制，依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单。

第四部分：加大安全监管监察体制改革力度（15-17条）。主要明确完善监督管理体制、地方监管执法体制和应急救援管理体制。各级安全生产委员会要加强组织领导和统筹协调，完善安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的部门和行业安全生产管理责任的部门、其他相关部门监管体制，加强地方安全生产监督管理机构和执法队伍建设，推进安全生产应急救援管理体制改革。

第五部分：大力推进依法治理（18-22条）。从健全法规和规章、完善标准体系、规范执法行为、完善执法监督机制、完善事故调查处理机制等5个方面，就推进安全生产依法治理提出了明确要求，推动安全生产工作纳入法治化轨道。

第六部分：建立安全预防控制体系（23—28条）。从加强安全风险管控、严格安全生产准入制度、建立隐患治理监督机制、强化城市运行安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等方面提出要求。

第七部分：加强安全基础保障能力建设（29-35条）。从建立安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、健全监管执法保障体系、健全社会化服务体系、发挥市场机制推动作用、健全安全宣传教育培训体系、安全文化建设等方面，对夯实安全生产基础提出明确要求。

《实施意见》既遵循中央《意见》精神，又结合我省实际，坚持目标导向和问题导向，聚焦重点领域和主攻方向，加大改革创新力度。一是在落实企业主体责任上求突破，进一步压实企业主体责任。二是在明确部门监管职责上求突破，按照“三个必须”的原则，明确5类部门（安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的部门、没有监管执法职能但负有安全管理责任的其他行业领域主管部门、企业主管部门、党委和政府其他有关部门）的各自职责。三是在改革各功能区监管体制上求突破。四是在强化安全生产考核上求突破，强化考核的激励推动作用。五是在加强安全监管力量建设上求突破，充实市、县两级安全生产监管执法人员，将日常行政执法工作重心下移至基层一线。六是在增加政府安全生产投入上求突破，提高各级政府安全生产专项资金额度。

四、《实施意见》主要特色

（一）贯穿一条主线。《实施意见》通篇贯穿了习近平总书记关于安全生产重要批示指示精神，切实将“发展绝不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线”的重要指示贯穿全部内容的主线。只有坚守安全红线，切实防止生产安全事故给人民群众生命财产造成的危害，才能最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益和现实利益；只有坚守安全红线，大力弥补安全生产工作短板，才能顺应社会主义现代化建设的大局大势，推动安全生产工作更好地与全面建成小康社会目标要求相适应；只有坚守安全红线，完善落实具体政策措施，大力推动安全生产领域改革发展，才能不断推进安全生产形势持续好转，提高我省安全生产工作整体水平。

（二）坚持两个导向。

一是目标导向。《实施意见》提出到2020年实现安全生产整体水平与全面建成小康社会、建设富裕美丽幸福江西目标相适应、到2030年实现安全生产治理体系和治理能力现代化，第一个目标主要解决与全面建成小康社会不适应的问题，全力控制生产安全事故总量，全力遏制重特大事故发生；第二个目标是在完成第一个目标的基础上，实现安全生产法制、体制、机制、制度和手段体系的科学、成熟和现代化。

二是问题导向。发现问题、解决问题是马克思主义世界观和方法论的重要体现，也是促进安全生产工作不断进步的推动力。当前，中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。特别是随着生产经营规模不断扩大，一些事故由高危行业领域向其他行业领域蔓延，直接危及生产安全和公共安全，前面提出全省安全生产领域还存在5个方面的突出问题，必须加以解决。《实施意见》明确的改革发展思路和措施，就是基于解决这些矛盾和问题而制定的，具有很强的针对性和操作性。我们在贯彻落实的过程中，要注重发挥问题导向的推动作用，用实招、求实效，大力提升我省安全生产治理整体能力。

（三）突出三个重点。

一是企业主体责任更加具体。

明确了承担的职责。《实施意见》强调企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，建立企业落实安全生产主体责任机制，强调企业实行全员安全生产责任制度，提出完善落实混合所有制企业以及跨地区、多层级和有省外、境外企业投资主体的安全生产责任，强调国有企业要发挥安全生产工作示范带头作用，自觉接受属地监管。

明确了承担的任务。《实施意见》强调企业主体责任落实必须做到安全责任落实到位、安全管理落实到位、安全投入落实到位、安全培训落实到位、应急救援落实到位，构成了企业落实主体责任五个重要方面。

明确了承担的责任。企业职责、任务明确了，没有严格履行法定职责，那就要承担相应的法律责任。《实施意见》提出对违法违规行为的，采取“四个一律”打击措施，存在严重违法违规行为的，纳入联合惩戒对象，实行“黑名单”管理，提高企业违法违规成本；加大事故企业主要负责人责任追究力度，对发生事故的企业进行严厉惩处，并实行相应的行业禁入。

二是党委政府责任更加规范。习近平总书记强调，安全生产工作不仅政府要抓，党委也要抓，党委要管大事，发展是大事，安全生产也是大事，党政一把手必须亲力亲为，亲自动手抓。《实施意见》立足发挥地方党委总揽全局、协调各方的作用，明确各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，研究解决安全生产重大问题。加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设。推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作。动员工会、妇联、共青团等组织和社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作。明确各级政府要把安全生产纳入本地区经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度。定期分析研判安全生产形势，及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任。建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责。加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平。严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理。加强应急管理，完善安全生产应急救援体系。依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。

三是部门监管责任更加清晰。目前，综合监管和行业监管职责边界不清，同时随着新情况、新问题和新业态的大量出现，一些重点领域、关键环节存在监管盲区。《实施意见》第十一条按照“三个必须”的原则，明确安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的部门、没有监管执法职能但负有安全管理责任的其他行业主管部门、党委和政府其他部门、企业主管部门等5类部门的各自职责。《实施意见》还提出要落实到编制管理机构界定的各部门职责规定中，予以规范。

（四）破解八大问题

一是着力解决安全监管体制不顺、存在监管漏洞的问题。《实施意见》在明确5类部门的各自职责外，要求加强发挥各级安委会的组织协调、动员部署、监督检查、督促落实的统筹协调作用，明确安全监管部门承担指导协调、监督检查、巡查考核等综合监管职责，履行本级安委会日常工作；各负有安全生产监督管理职责的部门和行业管理责任部门，健全安全生产监管体制，严格落实监管职责；各相关部门按照各自职责建立完善安全生产工作机制，形成齐抓共管格局。《实施意见》明确乡镇和各类功能区安全生产工作职责，《实施意见》强调国家级功能区和化工园区应在规定的机构限额内设立或派出安全生产监管机构。

二是着力解决安全生产法治不彰及法规标准体系不健全、执法不严的问题。习近平总书记指出，法治不彰是一些重特大事故暴露的最突出问题，要增强法治观念，用法治思维和法治手段解决安全生产问题。《实施意见》强调要健全法规和规章体系，加快制订修订安全准入、应急管理、责任追究、中介机构监管等法规规章；完善标准体系，建立以强制性地方标准为主体、推荐性标准为补充的安全生产和职业卫生标准体系；规范监管执法行为，加强对每个生产经营单位的监督和管理，依法严格查处各类违法违规行为；完善执法监督机制，明确人大、政协相关职责，组织评估执法效果，防止滥用职权；完善事故调查处理机制，坚持问责与整改并重，实行生产安全事故调查组组长负责制。

三是着力解决事故防范工作不科学、不系统的问题。一些重特大生产安全事故暴露出风险辨识不清、管控不当，隐患排查治理不细致不全面、治理不及时不彻底，是引发事故的重要原因。按照习近平总书记提出的构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制的要求。《实施意见》从加强安全风险管控、严格安全生产准入制度、建立隐患治理监督机制、强化城市运行安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等6个方面，对建立安全预防控制体系作出部署。

四是着力解决应急救援管理体系不完善、防线不牢的问题。应急救援是安全生产的最后一道防线。目前，全省各地大部分安全生产应急救援机构为事业单位，不能有效履行行政管理职能。各级应急救援管理机构不健全，应急救援基地和队伍专业化、职业化、现代化建设滞后，布局不合理。为此《实施意见》提出，健全省、市、县三级安全生产应急救援管理工作机制，建设联动互通的应急救援指挥平台；实施全省安全生产应急救援建设工程，2018年底前，全省统筹规划建设2—3个集抢险救援、物资储备、教育培训、技术研发、成果推广等功能于一体的综合性区域应急救援基地；各设区市至少建立1支区域性应急救援队伍。

五是着力解决职业病防治体系不健全、能力不足的问题。《实施意见》要求各级人民政府将职业病防治工作纳入民生工程及安全生产工作考核体系，健全职业健康监管支撑保障体系，强化职业病危害基础研究、预防控制、诊断鉴定、综合治疗能力。《实施意见》还提出将扩大职业病患者救治范围，将职业病失能人员纳入社会保障范围，对符合条件的职业病患者落实医疗与生活措施。职业卫生监管工作是安全生产工作弱项，《实施意见》明确坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制。

六是着力解决安全生产基础薄弱、投入不足的问题。安全生产重在强基固本。习近平总书记强调，必须加大基础建设，从最基础的地方做起，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。在投入方面，《实施意见》强调各级政府要健全安全投入保障制度，将安全生产专项资金列入年度财政预算，设区市达到500万元以上、县（市、区）达到100万元以上；落实各级安全生产监管及执法人员、负有安全生产监管职责部门安全监管人员、各级政府分管负责人的岗位津贴。在人力方面，《实施意见》提出坚持执法重心下移，在市县本级编制总量内，适当调剂人员编制加强安全监管力量，重点充实市、县两级安全生产监管执法人员，探索建立专职安全员队伍。在装备保障方面，《实施意见》明确监管执法装备及现场执法和应急救援用车配备标准，规定在各级政府执法用车平台的授权下，省级不少于10辆、市级不少于5辆、县级不少于2辆。在监管手段方面，《实施意见》强调建立安全科技支撑体系，加快安全生产信息工程建设，推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节广泛应用。

七是着力解决市场机制不完善、激励约束作用不强的问题。针对目前安全生产社会化服务体系不健全、专业技术力量不足、社会诚信度低等问题，《实施意见》提出，将安全生产专业技术服务纳入现代服务业发展规划，建立政府购买安全生产服务制度，建立公示制度和由第三方实施信用评定制度。运用市场手段解决安全生产问题，是强化安全生产监管的有效途径，《实施意见》加强安全生产经济政策的运用，在高危行业强制推进安全生产责任保险制度，同时引入第三方监管，规定承保安全生产责任险的保险机构参与生产经营单位的风险评估管控，为投保安全生产责任险的生产经营单位提供生产安全事故预防、安全生产宣教培训等服务。《实施意见》强调推进安全生产诚信体系建设，制定落实“双公示”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。

八是着力解决公众安全意识淡薄、从业人员安全技能素质偏低的问题。安全宣传教育、培训、文化是安全生产人防理论的具体实践，是基础中的基础。在宣传教育上，《实施意见》明确把安全知识普及纳入国民教育，建立完善中小学安全教育和高危行业安全教育体系。在安全培训上，《实施意见》提出把安全生产纳入农民工技能培训内容，设立省市县三级安全生产考试中心。在培育安全文化上，《实施意见》提出在抓好“安全生产月”等传统文化品牌上，积极拓展安全文化创建领域空间，鼓励和支持分行业、分地区、分层次开展安全文化示范创建活动，大力推进安全文化进机关、进企业、进学校、进社区、进农村、进家庭、进公共场所，动员全社会的力量来维护安全生产，努力营造有利于安全发展的文化氛围。

五、切实抓好《实施意见》的贯彻实施

习近平总书记指出，一分部署、九分落实，并强调制定出一个好的法规、一个好的政策文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实、落地。2017年10月10日，省安委会印发《关于认真学习宣传贯彻落实〈中共江西省委江西省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见〉的通知 》，对《实施意见》宣贯工作作出安排部署，全省各地、各部门、各单位重点要在落实上下功夫，全面贯彻落实《实施意见》各项要求。

（一）强化组织领导，加大宣贯力度。各地、各部门要加强《实施意见》的宣贯组织领导，充分运用网络、电视、报刊、广播等媒体，深入浅出、全方位地宣传《实施意见》的重要意义、主要内容和法律责任，掀起学习宣贯《实施意见》热潮，营造全民学法、知法、用法、守法的浓厚氛围。各级安全监管部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门，要把《实施意见》的宣传贯彻作为当前的一项重要任务，制定本单位《实施意见》宣传计划，针对各行业、领域的特点，通过组织知识竞赛、演讲会、专题宣讲等活动，广泛宣传《实施意见》。要及时督促、指导企业主要负责人组织开展多种多样的学习宣贯活动，把《实施意见》的精神实质传达、告知到每一位企业员工，教育引导广大职工积极参与安全生产，全面增强法律意识。

（二）强化组织实施，加大落实力度。各地区、各有关部门要对照《实施意见》的有关要求，结合本地区、本部门实际，制定推进安全生产改革发展的具体政策措施，明确责任分工和时间进度要求，确保各项改革举措和工作要求落实到位。要及时修订完善配套制度，对已发布的涉及安全方面的规章和规范性文件，凡有抵触的，要及时调整和修改。同时，要研究制定落实相关配套文件，确保各项要求真正落地生根。

（三）强化监督检查，加大执法力度。在贯彻实施《实施意见》的过程中，各级领导干部要按照“谁主管、谁负责”和“三个必须”原则，始终把安全生产放在心上、抓在手上、落实到行动中，坚守红线、不碰底线。